Mobilità n. 30 - Anno 5

Giustizia ad ostacoli

Come ti trascino in tribunale

Si confidava sul fatto che almeno nel 2003, Anno europeo delle persone disabili, non fossero approvate disposizioni lesive dei diritti delle persone con disabilità. Una speranza minimalista forse, ma anch'essa delusa al banco di prova della Manovra finanziaria che, oltre che povera di novità sostanziali per i disabili, ha anche introdotto nuove modalità per i ricorsi relativi alle provvidenze economiche a favore delle persone con disabilità. Vediamo che cosa è successo e quali sono le novità.

Nel 2003 il Governo ha gestito la presentazione e la discussione della Manovra finanziaria in modo quanto meno inconsueto. Ha innanzitutto fatto precedere la discussione della legge finanziaria vera e propria da un decreto legge che fissava diverse disposizioni di natura non solo strettamente fiscale. Come è noto, da un punto di vista giuridico, il decreto legge entra immediatamente in vigore salvo essere poi convertito dal Parlamento, eventualmente con modificazioni, entro 60 giorni dalla sua presentazione. L'uso di questa "scappatoia" ha non poco irritato l'Opposizione.
Il decreto legge 269 è stato infatti convertito, con minime modificazioni, dalla legge 326 del 24 novembre 2003.
Il Governo ha quindi presentato la legge finanziaria vera e propria, avanzando poi alcuni emendamenti, ma ricorrendo ampiamente alla fiducia, "blindandone" la discussione e le eventuali modifiche ritenute a rischio dal super-ministero dell'Economia.

La Manovra
Limitandoci al tema di questo articolo, all'interno della legge 326 è presente un articolo, il 42 di difficile lettura per i non addetti ai lavori che modifica radicalmente l'impianto dei ricorsi relativi alle provvidenze economiche che spettano agli invalidi civili, ai ciechi e ai sordomuti.
Le proteste si sono levate numerose sia dalle associazioni dei disabili che dalle regioni il cui ruolo diviene ora più marginale rispetto alla situazione precedente.
Nonostante alcune rassicurazioni governative il testo dell'articolo 42 non è stato modificato in fase di conversione in legge. Ulteriori rassicurazioni sono state fornite in fase successiva: la questione sarebbe stata sistemata in sede di discussione della legga Finanziaria. Ma, anche in questo caso, le promesse non sono andate a buon fine. Risultato: le disposizioni dell'articolo 42 sono definitive. Il ricorso amministrativo non esiste più!
Questo cosa significa? Per comprenderlo dobbiamo fare un passo indietro e ricordare quale era la situazione precedente.

Il ricorso amministrativo
Fino ad oggi la persona disabile che riceveva un verbale di invalidità su cui non sia d'accordo, poteva presentare, entro 60 giorni dalla notifica, ricorso amministrativo alla Commissione Medica Superiore (a Roma). Il ricorso non aveva nessun costo e poteva essere presentato senza l'assistenza di un legale.
La Commissione aveva tempo 180 giorni per esprimersi: rarissimamente lo faceva. Trascorso quel termine, il ricorso si considerava rigettato. L'interessato, a questo punto, poteva decidere se attivare il ricorso giurisdizionale (cioè andare dal giudice), oppure rinunciare, oppure ancora presentare, subito o successivamente, domanda di aggravamento alla Commissione ASL.
Se si decide di andare in giudizio, è obbligatoria l'assistenza di un legale, e si deve produrre una perizia medica legale e deve attendere i tempi della giustizia civile (nel più rapido dei casi: due anni).
Cosa propone il Governo? d'ora in poi sono aboliti i ricorsi amministrativi. Il ricorso può essere solo giurisprudenziale (con buona pace della Giustizia civile già abbastanza ingolfata).
Anziché perfezionare i procedimenti di ricorso amministrativo, in modo da evitare più pesanti lunghi contenziosi, il Governo preferisce incentivare la via giudiziale, dove sa di poter essere più forte. Una scelta che non gioverà certo al disabile, anche se aumenterà il giro di affari per avvocati, medici legali, patronati sindacali (loro malgrado, forse). E non gioverà di certo a "stanare" eventuali falsi invalidi.
Sarebbe stato invece quanto mai opportuno rivedere e ripensare l'iter del ricorso amministrativo, trasferendo le competenze della Commissione Medica Superiore in seno alle singole regioni. In quel caso, i ricorsi amministrativi potevano essere risolti all'interno di ogni singola regione, accelerando i tempi e limitando il ricorso alla giustizia civile.
Verrebbe da pensare che, visto che è abrogato il ricorso amministrativo, la Commissione Medica Superiore (Roma) sia soppressa e le competenze ispettive sulle Commissioni Mediche di Verifica (periferiche) siano trasferite ad altro organo. Non è così: la Commissione Superiore rimane "attiva" anche se ne verranno rimodulate composizione e competenze.

Il ricorso giurisdizionale
Il Governo non si accontenta però di abrogare il ricorso amministrativo, ma interviene anche nel ricorso giurisdizionale. Perché?
Il Ministero dell'Economia si è accorto che nella gran parte dei ricorsi davanti al giudice risulta soccombente lo Stato. Il motivo è che quasi mai Avvocatura dello Stato, Regioni o INPS sono presenti al processo e controdeducono. Pertanto non c'è dibattimento e il ricorrente disabile è avvantaggiato. Per colmare queste lacune si impone per legge che gli "atti introduttivi dei procedimenti giurisdizionali" siano comunicati anche al Ministero dell'Economia che può quindi difendersi anche attraverso propri funzionari o convenzionando con INPS e INAIL.
Se sotto il profilo della correttezza è giusto che sia garantito il dibattimento, si ravvisa una pericolosa inversione di tendenza rispetto al trasferimento delle funzioni da Stato a Regioni.
Nel 1998 (d. lgs. 112) le funzioni concessorie relative alle provvidenze economiche per gli invalidi civili sono state trasferite alle Regioni cui è stata affidato quindi anche il compito di resistere in giudizio. Con la legge 326/2003, in barba al federalismo e al principio di sussidiarietà, il Governo dimostra nei fatti, ancora una volta, di non fidarsi delle Regioni riprendendosi una competenza che ritiene elusa.
Sarebbe stato più corretto e più efficace, oltre che più coerente con il principio di un auspicabile federalismo, incentivare la presenza in giudizio delle regioni, magari utilizzando nella fase istruttoria e di dibattimento le competenze e le conoscenze delle Commissioni ASL che poi sono quelle che hanno emesso il verbale oggetto di contenzioso.

L'iter burocratico
Attualmente tutti i verbali (invalidità civile, cecità civile, sordomutismo, handicap, disabilità ex L.68/1999) una volta perfezionati dalle Commissioni ASL devono essere inviati alla Commissione di Verifica (dipendente dal Ministero dell'Economia). Nel caso delle minorazioni civili la verifica è sulla correttezza burocratica (formale) e sulla sostanza. Nel caso delle certificazioni di handicap e di quelle di disabilità (legate al collocamento mirato) il controllo è meramente formale. La Commissione di Verifica ha tempo 60 giorni per esprimersi dopodiché vige il principio del silenzio assenso.
Il Ministero dell'Economia che cosa propone? Le Commissioni di verifica verranno integrate con un operatore sociale ed un esperto nei casi da esaminare. In questo modo potrà entrare anche nel merito dei verbali di handicap e di quelli di disabilità e, se lo ritiene opportuno, sospenderli.
Questa nuova prospettiva lascia esterrefatti. Definire le possibilità di collocamento mirato è il risultato di un lavoro di servizi per l'inserimento lavorativo, della conoscenza della persona e delle sue possibilità che comporta (o dovrebbe comportare) un approfondito lavoro da parte delle Commissioni ASL. Questo lavoro potrebbe essere messo in discussione da una Commissione completamente slegata dalla rete dei servizi territoriali, dal mercato del lavoro, dalla conoscenza della realtà territoriale. E ancor più scombinate dai Comitati Tecnici Provinciali che operano istituzionalmente, per compito del Ministero del Welfare, per l'inserimento lavorativo.
Altra entrata a gamba tesa sulle competenze delle singole regioni e delle singole ASL.
Altro schiaffo alla sussidiarietà, cioè al principio che impone che l'applicazione e la modulazione di alcune norme siano attuate localmente e non imposte dall'autorità centrale.
Il Ministero avrà poi l'esatta dimensione del costo di funzionamento delle Commissioni di Verifica? Ha effettuato una valutazione dei costi e dei benefici? Come motiva l'incremento di bilancio autorizzato (2 milioni di euro per l'oramai concluso 2003, 10 milioni di euro per ogni anno successivo?).

Le gravi menomazioni
Nella Finanziaria per il 2001, era stato approvato un articolo, il 97, piuttosto bizzarro: "I cittadini affetti dalla sindrome di Down e i soggetti portatori di gravi menomazioni fisiche permanenti nonché i soggetti disabili mentali gravi sono esonerati dalla ripetizione annuale delle visite mediche, finalizzate all'accertamento della disabilità, ad esclusione dei casi in cui vi sia specifica richiesta del medico di famiglia". Il dettato è inapplicabile poiché nessuna norma prevede la ripetizione annuale delle visite in questione.
Ecco allora che il Governo prevede una nuova definizione: "I soggetti portatori di gravi menomazioni fisiche permanenti, di gravi anomalie cromosomiche nonché i disabili mentali gravi con effetti permanenti sono esonerati da ogni visita medica, anche a campione, finalizzata all'accertamento della permanenza della disabilità."
A prescindere dalla dimenticanza delle patologie di origine genetica (sono contemplate solo le anomalie cromosomiche), la definizione sembra più corretta di quella precedente.
Ma potrà mai essere applicata? Il Governo si dà tempo 180 giorni per individuare, con Decreto, l'elenco delle patologie esenti dalla ripetizione delle visite.
Sarà un'operazione di una difficoltà metodologica e scientifica enorme che produrrà, oltre che delle ovvie discriminazioni, una pressione enorme da parte di tutte le associazioni - grandi e piccole - per far inserire nell'elenco questa o quella patologia.
Invece di attuare ciò che è previsto dalla legge quadro sull'assistenza (328/2000) e cioè la revisione dei criteri di accertamento della disabilità rifacendosi agli standard internazionali (ICF), si preferisce introdurre un ulteriore elemento di complicazione burocratica alla cui base dovranno convivere principi scientifici e interessi clientelari.
Un particolare significativo: il decreto verrà emanato dal Ministero dell'Economia e delle Finanze di concerto con il Ministero della Salute.
Una ennesima riprova di come il superministero stia allungando le mani su tutto il comparto assistenziale.

Che altro dire?
Tutto il settore che riguarda l'accertamento delle invalidità, dell'handicap e della disabilità necessita, lo ripetiamo da anni, di una profonda riforma.
È necessario un radicale intervento normativo che riveda innanzitutto i criteri di accertamento, ora diversificati, dispersivi e per nulla funzionali alla pianificazione e alla realizzazione di interventi assistenziali. Sono necessarie indicazioni per evitare le inutili, vessatorie e dispendiose ripetizioni di visite cui i disabili sono oggi chiamati. È tempo di adottare criteri di accertamento diversi, non più ispirati ed informati a percentuali, ma adeguati agli standard che l'Organizzazione Mondiale della Sanità ha approvato e che il nostro Paese, a parole, ha recepito.
È tempo quindi di rivedere anche le modalità di erogazioni e gli importi delle stesse provvidenze economiche che attualmente vengono erogate alle persone con disabilità.

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