Mobilità n. 31 - Anno 6

Novità legislative

Legge Stanca: traguardo o partenza?

di John Fischetti

Il Senato della Repubblica ha approvato definitivamente nel dicembre scorso un disegno di Legge, già licenziato all'unanimità dalla Camera, volto a favorire l'accesso agli strumenti informatici da parte delle persone con disabilità. Questo però è solo l'ultimo, per ora, dei passaggi di una vicenda che è iniziata parecchi anni or sono. In questo articolo ripercorriamo la storia ed analizziamo, commentandola, la nuova legge. Luci ed ombre, come vedremo.

Nella Gazzetta Ufficiale n. 13 del 17 gennaio 2004 è stata finalmente pubblicata la Legge 9 gennaio 2004, n. 4: "Disposizioni per favorire l'accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici". È La "Legge Stanca", dal nome del Ministero per l'innovazione tecnologica che ha firmato il disegno di legge in concerto con altri dicasteri, recependo anche altre proposte di legge precedenti.
È solo l'ultimo di una serie di avvenimenti, perché la storia inizia molto prima; infatti le prime denunce rispetto alle nascenti "barriere informatiche" risalgono agli inizi degli Anni `90. Ci sono voluti diversi anni affinché le istituzioni recepissero l'esistenza del problema e vi ponessero mano.
Uno dei primi soggetti a reagire positivamente è stato l'AIPA (Autorità per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione), recentemente mutato in CNIPA (Centro Nazionale per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione, www.cnipa.gov.it).
Su sollecitazione di un ridotto gruppo di persone con disabilità (chi scrive era fra quelle) e di esperti del settore, l'AIPA, ha costituito nel 2000 un gruppo di lavoro a cui hanno partecipato esperti, enti ed istituzioni, aziende fornitrici di sistemi ed associazioni di persone con disabilità. Di questo gruppo ho fatto parte a nome di ENIL Italia (European Network on Independent Living Italia, www.enil.it) e della FAIP (Federazione delle Associazioni Italiane dei Para-tetraplegici, www.faip-onlus.it).
Grazie all'attività di questo gruppo e di un analogo organismo costituito presso il Dipartimento della Funzione Pubblica, sono state elaborate delle linee guida, pubblicate poi sotto forma di circolari: circolare della Funzione Pubblica n. 3/2001 del 13 marzo 2001 e circolare dell'AIPA n. AIPA/CR/32 del 6 settembre 2001. Il gruppo presso l'AIPA ha lavorato fino all'estate del 2003, garantendo un contributo anche alla prima fase di elaborazione del disegno di legge del Ministro Stanca.

Una risorsa negata

Perché è stato necessario tutto ciò? E perché molto rimane ancora da fare? Si può rispondere evidenziando il paradosso di una tecnologia che potenzialmente è in grado di offrire alle persone con disabilità informazioni e capacità di comunicazione sempre più rapide ed efficaci, ma che per vari motivi viene usata in modo talmente scorretto da costituire spesso una nuova e beffarda barriera.
In generale si può affermare che il mondo "virtuale", creato dalla connessione telematica delle risorse informative, e la libertà di comunicazione permettono, come mai era avvenuto, di offrire alle persone strumenti di comprensione e di intervento enormemente più potenti. Chi ne resta escluso viene definito come sottoposto al cosiddetto "digital divide" (ovvero "disparità digitale"). Il lungo elenco degli esclusi inizia in primo luogo con la quasi totalità delle persone che non vivono nei paesi industrializzati, e prosegue poi con i cittadini dei paesi che usano le tecnologie per opprimere e non per liberare, come le dittature di ogni forma e colore. Infine l'accesso sarà quasi sicuramente impossibile a chi, per età, formazione e condizione personale, economica o sociale è un "analfabeta informatico" o addirittura è un analfabeta tout court.
Fra le persone a rischio di emarginazione tecnologica e di comunicazione vi sono anche quelle che hanno gravi disabilità e questo, come dicevo, è l'aspetto paradossale poiché per molte di queste persone la tecnologia potenzialmente spalanca ambiti di libertà, cioè di conoscenza, di indipendenza e di parola prima impensabili. Di questo problema si sono rese conto fin dall'inizio le persone che, a causa di una disabilità visiva o motoria grave, avevano scoperto la comodità e la potenza della comunicazione via posta elettronica e dell'accesso alle banche dati, e che, invece, con l'avvento del rutilante mondo del web, si sono trovate in un ambiente poco amichevole, poiché chi costruiva quelle strutture non teneva in minimo conto le esigenze di chi usa il computer con particolari interfacce.
Lo stesso discorso vale per le persone con disabilità che sono riuscite a trovare una occupazione e che spesso sono costrette a compiti dequalificanti a causa della impossibilità di utilizzare, nelle aziende e negli enti in cui sono assunte, le attrezzature tecnologiche, in primo luogo il computer, che oggi quasi ovunque è il primo strumento di lavoro.

La nuova norma

La legge 4/2004 si propone di contribuire alla risoluzione di questi problemi. Vediamo come.
L'articolo 1, come d'uso, è un po' il "manifesto" della norma, e in esso si riconosce e si tutela il diritto di ogni persona ad accedere a tutte le fonti di informazione; in particolare, al comma 2, si tutela e si garantisce (parola importante) il diritto di accesso ai sistemi informatici e telematici della pubblica amministrazione, oltre che ai servizi di pubblica utilità. Viene anche giustamente richiamato il principio costituzionale di uguaglianza (art. 3). Il comma 2 parla di servizi della Pubblica Amministrazione e di persone disabili. Quindi comprende anche i dipendenti disabili della Pubblica Amministrazione.
L'articolo 2 contiene le definizioni di accessibilità e di tecnologie assistive. Ritengo interessante e positivo che nella definizione di accessibilità si parli di forme e limiti unicamente riferendosi alle conoscenze tecnologiche, e non ad altri criteri più rischiosi, come ad esempio la "ragionevolezza".

I soggetti obbligati

L'articolo 3 descrive i soggetti coinvolti citando l'articolo 1, comma 2, del Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165. È un elenco completo e davvero vasto: "2. Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale." Inoltre, lo stesso articolo 3 integra tale elenco con altri soggetti: enti pubblici economici, aziende private concessionarie di servizi pubblici, aziende municipalizzate regionali, enti di assistenza e di riabilitazione pubblici, aziende di trasporto e di telecomunicazione a prevalente partecipazione di capitale pubblico e aziende appaltatrici di servizi informatici.
Da questo elenco manca in pratica un solo soggetto, quello imprenditoriale privato, che volutamente è stato lasciato fuori, con l'eccezione di aziende private che siano concessionarie di servizi pubblici. È una scelta precisa che ha suscitato parecchi malumori. A mio parere un periodo transitorio di non obbligatorietà per i soggetti privati non costituisce un grave danno, però è importante che questa scelta non sia una scelta definitiva. L'impegno deve essere di rivedere questa norma se in un tempo ragionevole non vi saranno importanti segnali di adeguamento spontaneo, almeno da parte delle imprese che oggi godono di finanziamenti e incentivi da parte dello Stato o di qualche altro livello della pubblica amministrazione.
In particolare il settore dell'editoria privata è nell'occhio del ciclone e le persone con disabilità ormai esigono che libri, giornali e riviste siano disponibili anche su supporto digitale. Considerando il livello del sostegno statale di cui godono queste imprese, ritengo che, se non vi saranno importanti cambiamenti di rotta, la modifica della presente legge o analoga iniziativa, magari sulla falsariga della "Copyright (Visually Impaired Persons) Act 2002" inglese, sarà obbligata.
Sempre all'articolo 3, nel comma 2, è stabilita una esenzione rispetto agli obblighi previsti dalla legge. Si tratta di situazioni marginali, per le quali ogni ipotesi di obbligo di accessibilità sarebbe velleitario (ad esempio un software di simulazione di volo per addestramento dei piloti). Inoltre tale esenzione deve derivare da un preciso dispositivo di legge, per cui vi sono tutte le possibilità per intervenire nel caso ci fossero tentativi di un uso improprio di tale possibilità.

Luci ...

Vero punto nodale di questa legge è l'articolo 4. In esso si trova il meglio ed il peggio di quanto prodotto dal Governo e dal Parlamento. In particolare, vi è una netta differenziazione fra due tipologie di persone: gli utenti disabili "esterni", che vengono adeguatamente tutelati, ed i dipendenti disabili della pubblica amministrazione, che invece non hanno alcuna garanzia, o quasi. Vediamo perché.
Cominciamo dall'ottimo: il secondo comma prevede che le pubbliche amministrazioni non possano stipulare contratti per la realizzazione e la modifica di siti internet senza includere il rispetto dei requisiti di accessibilità. Se il contratto è già in vigore, deve essere adeguato entro dodici mesi dalla pubblicazione del decreto che stabilirà i criteri tecnici. Qualora queste indicazioni non siano rispettate il contratto è nullo. Questo è un passo avanti enorme. Il rispetto del diritto di accesso è garantito da un forte deterrente nei confronti delle ditte fornitrici, molto più efficace di sanzioni civili o addirittura penali che poi regolarmente non vengono applicate. Inoltre la nullità del contratto comporta per il funzionario che ha firmato l'applicazione di quanto previsto da questa legge all'articolo 9, che parla espressamente di responsabilità disciplinari e dirigenziali.

... e ombre

Proseguiamo con il mediocre: il terzo comma dell'articolo 4 prevede che i contributi pubblici a soggetti privati per l'acquisto di beni e servizi informatici sia subordinato al rispetto dei criteri di accessibilità in due casi. Il primo è il caso in cui tali beni e servizi siano destinati all'uso da parte di lavoratori disabili.
Nel secondo caso, i beni ed i servizi sono destinati all'uso da parte del pubblico. In questo comma si evidenzia la dicotomia fra utenti esterni e dipendenti disabili. Nel caso siano destinati ad utenti esterni, i beni o i servizi devono essere accessibili per poter essere finanziati completamente o parzialmente. Se i destinatari sono dei dipendenti, questi devono già essere identificati come disabili, e se non ci sono dipendenti disabili, oppure se non sono previsti in quel settore, il sistema può anche essere non accessibile. Cioè basta evitare di inserire persone con disabilità per quel ruolo o per quell'incarico ed il sistema non ricade nelle previsioni della legge.

Lavoratori con disabilità

Il comma 4 dell'articolo 4 ribadisce il concetto: vi si afferma che i datori di lavoro pubblici e privati mettono a disposizione del lavoratore disabile la tecnologia assistiva adeguata alla specifica disabilità, anche in caso di telelavoro. Sembra ottimo, ma anche in questo caso si può dire "in cauda venenum" perché, subito dopo, il comma recita: "in relazione alle mansioni effettivamente svolte". Cioè basta assegnare al lavoratore disabile un incarico che non preveda l'uso del computer (e di solito è un incarico dequalificante) e non c'è più alcun obbligo all'accessibilità dei sistemi.
Una valida opposizione a una richiesta di accessibilità generalizzata per le procedure e i sistemi in uso nella pubblica amministrazione (ma anche per quel che riguarda i datori di lavoro privati) consiste nell'esigenza di adattare ogni postazione alla specifica disabilità del lavoratore che dovrà utilizzarla, e quindi nell'impossibilità di prevedere i particolari tecnici che questi adattamenti comporteranno fino a che non si conosce la singola persona con disabilità che occuperà quel posto. Ritengo tuttavia che sia importante la predisposizione all'accessibilità, un po' come è previsto nel campo dell'edilizia, dove non c'è l'obbligo che ogni nuova costruzione sia accessibile, però ogni nuova costruzione in caso di necessità deve poter essere resa facilmente accessibile e, affinché questo sia possibile, il progetto deve tenerne conto fin dall'inizio.
Un aiuto per una efficace interpretazione del comma 4 può venire dalla lettura del Decreto Legislativo 9 luglio 2003, n. 216, attuativo della direttiva 2000/78/CE per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro.

Gli acquisti di beni e servizi

Per finire arriviamo al pessimo: il comma 1 del quarto articolo stabilisce che se, fra le offerte tecniche di beni e servizi informatici, una di esse ha la caratteristica dell'accessibilità, questo costituisce motivo di preferenza. Questo testo già pecca di attendismo, nel senso che non una parola viene spesa per indicare che nel capitolato di gara deve essere inserita la caratteristica di accessibilità, o almeno la predisposizione a tale caratteristica; il testo prosegue, inoltre, con la precisazione che la preferenza si dà "a parità di ogni altra condizione", e ancora "tenuto conto della destinazione del bene o del servizio". A nostro avviso vi sono due interpretazioni possibili di queste frasi.
La prima è che il criterio dell'accessibilità abbia un "valore" pari a quello delle altre caratteristiche previste nell'offerta. Cioè ad esempio si può optare per l'acquisto di un software accessibile, oppure preferire un prodotto non accessibile però con migliorie in altri aspetti del programma, e allora la norma avrebbe un senso, magari discutibile, ma comprensibile.
L'altra interpretazione, che è sintatticamente altrettanto corretta, invece afferma che solo se tutte le altre condizioni dei prodotti concorrenti sono equivalenti allora si prende in considerazione il prodotto o i prodotti che garantiscono l'accessibilità. Ma davvero non ci sarebbe bisogno di una legge per stabilire questo, infatti se le caratteristiche della fornitura sono eguali fra le varie offerte, e una di esse comprendesse anche l'accessibilità, il non acquistarla diverrebbe arbitrio inaccettabile poiché è ovvio che chi effettua gli acquisti deve fare gli interessi della pubblica amministrazione e quindi deve scegliere il prodotto migliore.
Il comma 1 si chiude con una frase altrettanto significativa, in negativo. In pratica si afferma che, se il criterio di accessibilità non viene preso in considerazione, ci deve essere adeguata motivazione. La cosa che più probabilmente accadrà è che, visto il mancato inserimento della caratteristica dell'accessibilità nel capitolato di gara, le aziende presenteranno offerte senza inserire tale caratteristica nei loro prodotti. Per cui la motivazione che giustificherà l'assenza di accessibilità sarà che nessuna offerta la prevede. Semplice.
Ricordo che l'attenzione del gruppo di lavoro dell'AIPA, citato all'inizio, si era rivolta anche a questo aspetto, promuovendo una "presa in carico" del tema accessibilità in tutti i dipartimenti dell'AIPA stessa, fra gli altri quello che si occupava di stendere i capitolati, quello che controllava il rispetto di tali prescrizioni e così via. Secondo me questa è la sola via utile per risolvere il problema: la progettazione universale richiesta fin dall'inizio dei processi di acquisizione dei beni e dei servizi. L'attesa altrimenti rischia di divenire eterna.

Il diritto allo studio

La legge prosegue con l'articolo 5 in cui si parla di supporti didattici. Le disposizioni si applicano al materiale formativo e didattico utilizzato nelle scuole di ogni ordine e grado. Resta aperto il problema del "come". Il secondo comma infatti delinea una soluzione a mio avviso molto parziale poiché nega in radice la libertà di acquisto di supporti didattici che non siano quelli decisi dagli insegnanti. Meglio sarebbe stato indicare alle case editrici che tutti i testi scolastici di cui essi propongono l'adozione (degli altri libri ho già detto) debbano poter essere reperiti anche nel formato digitale.

I controlli

All'articolo 6 si parla della verifica dell'accessibilità di siti web e di materiale informatico prodotto da soggetti diversi rispetto a quelli individuati nell'articolo 3, cioè i già citati imprenditori privati. È previsto che tale verifica sia effettuata su richiesta di questi soggetti. Non so se funzionerà, e mi attendo che in casi di verifica negativa il Governo ed il Parlamento sappiano provvedere con tempestività ed efficacia. Valgono anche qui tutte le argomentazioni relative agli imprenditori privati di cui ho scritto in precedenza.
L'articolo 7 contiene molti punti interessanti. I compiti amministrativi sono di monitoraggio, vigilanza, promozione e definizione di obiettivi. Sono tutti importanti. Segnalo in particolare il punto in cui si parla di opere multimediali. È un capitolo particolarmente vergognoso dell'insensibilità dimostrata dalla maggioranza degli imprenditori privati, che, nonostante le ripetute segnalazioni, non hanno fatto nulla per migliorare l'accessibilità dei loro prodotti. Siccome i produttori di queste opere sono anche editori della carta stampata, o comunque a questi affidano il lavoro di distribuzione, vale anche qui quanto detto a proposito della versione digitale di libri, giornali e riviste.
L'efficacia di quanto delineato dipenderà in larga misura dalle risorse umane e dai fondi messi a disposizione: la legge non prevede alcuno stanziamento.

La formazione

L'articolo 8 parla della formazione. Mi sembra un buon testo, e l'unica perplessità che ho riguarda l'obbligo per le pubbliche amministrazioni di predisporre corsi di aggiornamento professionale sull'accessibilità. Questo potrebbe comportare degli sprechi se si pensa che l'obbligo vige anche per i più piccoli comuni. È forse il caso di prevedere la realizzazione di corsi in modo consorziato fra enti.

La responsabilità

L'articolo 9 parla di responsabilità. È un testo molto forte, che probabilmente farà preoccupare parecchio qualche dirigente uso all'impunità, oltre che all'inamovibilità. Quanto previsto in questo articolo è già implicitamente previsto dai contratti, tuttavia ricordarlo e rafforzarlo non è, a mio parere, operazione inutile.

L'attuazione

Gli articoli 10, 11 della legge prescrivono l'emanazione di un regolamento di attuazione e di un decreto contenente i requisiti tecnici. La procedura prevede in entrambi i casi la consultazione, fra gli altri, delle associazioni maggiormente rappresentative di persone con disabilità.
L'articolo 12 prescrive che regolamento e decreto siano predisposti e successivamente aggiornati tenendo conto delle normative internazionali. Un nome per tutti: WAI (Web Accessibility Initiative, che fissa, appunto, gli standard di accessibilità del web).
Il criterio della maggiore rappresentatività delle associazioni, previsto negli articoli 10 e 11, è molto discutibile, poiché tende ad assegnare competenze a prescindere dalla storia e dagli interessi che ciascuna associazione ha saputo rappresentare nel tempo. Tuttavia, con spirito costruttivo, abbiamo preferito rendere le cose più facili unendo risorse e coordinandole per l'obiettivo comune. A tal fine la FISH (Federazione Italiana Superamento Handicap) assume la responsabilità dell'interlocuzione e della partecipazione ai lavori di elaborazione di detti documenti, anche a nome della FAIP e di ENIL Italia, oltre che delle altre ventisei Associazioni Nazionali che la compongono, delle Associazioni locali di otto Regioni già raggruppate nelle rispettive FISH Regionali, e di due Associazioni Locali, al fine di assicurare una interpretazione del testo di legge che ne faccia uno strumento efficace di garanzia, di attenzione, di rispetto dei diritti e di promozione della libertà delle persone con disabilità.

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